Considerações Políticas
Após vários meses de consultas, debates e estudos, o Deputado Aldo Rebelo
divulgou o seu Relatório ao Projeto de Lei 1876/99 e seus apensos,
oferecendo Substitutivo que reforma o Código Florestal (Lei 4.771/65).
O conteúdo da proposta não surpreendeu vez que confirmou
posicionamentos já antecipados pelo parlamentar.
O que chamou a atenção no Relatório foi o recurso a um alentado, cansativo
e tortuoso esforço de erudição para tentar convencer que a flexibilização da legislação ambiental
sugerida pelo Substitutivo atende a propósitos libertários, soberanos,
sociais e desenvolvimentistas do país.
Sob aplausos das lideranças mais conservadoras da bancada ruralista, o
texto do Relator abundou em citações de clássicos do pensamento
socialista, entre filósofos, historiadores, sociólogos, poetas e romancistas
para, dessas fontes indefesas, extrair substrato de esquerda para
respaldar a constituição de uma base minimalista para a legislação ambiental
brasileira.
Em caso de chancela pelo Congresso, e homologação pelo Presidente, a
proposição do Deputado Aldo Rebelo estará direcionada para um único
objetivo; desimpedir o terreno institucional das “cautelas ambientais” para
a expansão do agronegócio e, associadamente, da economia mineral. Em
particular, o Substitutivo visa à garantia dessas condições na grande
fronteira mineral e do agronegócio do Brasil: a Amazônia.
A este respeito, vale assinalar que na perspectiva dos setores produtivistas
da agropecuária são três os pontos tidos como asfixiantes para a plenitude
da capacidade produtiva primária do país, em especial, enfatizamos, na
Amazônia.
O primeiro refere-se à garantia da segurança jurídica para o
empreendimento empresarial no que tange à legalização da posse da terra.
Isto vem sendo buscado, na Amazônia, por meio da nova política de
regularização fundiária em execução via o programa Terra Legal. A exemplo
das alterações agora pretendidas na legislação ambiental, o programa de
regularização fundiária previsto pela Lei 11.952/09, tem efeitos nacionais,
mas fundamentalmente alcança a Amazônia. Da mesma forma, trata-se de
legislação fortemente permissiva aos interesses dos ruralistas e das
mineradoras.
O segundo ponto considerado como trava estrutural ao desenvolvimento
dessa região, como de resto, de todo o país, está associado justamente aos
efeitos restritivos imputados à legislação ambiental. Ocorre que, por
exemplo, o Código Florestal já existe desde 1965, mas sempre foi
desrespeitado impunemente. À medida que os avanços na democratização do
país e da consciência ambiental da população não permitiram mais a
continuidade do desrespeito ostensivo e impune ao Código Florestal, os
ruralistas passaram a responsabilizá-lo pelos seus crimes fulminando a Lei
como conspiratória contra o desenvolvimento do Brasil.
O terceiro fator tido como impeditivo do projeto econômico para a
Amazônia são as deficiências de infra-estrutura. O PAC tem a missão de
enfrentá-las ‘pavimentando e energizando’ as exportações de bens primários
da região pelo Pacífico, via a articulação com as obras da IIRSA,
notadamente na conexão com o Peru.
Essas demandas nucleares da agenda da militância ruralista ganharam
adeptos em importantes setores do governo e da sociedade, inclusive na
intelectualidade de esquerda, à medida que, para além das motivações
seccionais dos ruralistas, tais medidas são instrumentais do pensamento
estratégico para o país, já em desenvolvimento.
Ocorre que prosperou no período recente atitude pragmática do Brasil
diante da divisão internacional do trabalho estabelecida, que reafirma a
nossa tradição primário-exportadora enquanto fornecedores, na atualidade,
de proteínas animal e vegetal no caso das commodities agrícolas.
Ante essas circunstâncias, reforçada pela convicção sobre a
irreversibilidade da estrutura protecionista da agricultura (vide o
‘empacamento’ da Rodada Doha, desde 2001), em atitude pragmática, sem
ignorar a crítica histórica a essa duvidosa vantagem comparativa do país, o
Brasil tem adotado estratégia para tirar o máximo proveito deste papel no
plano global. Não é à toa o estímulo massivo dado pelo BNDES para a
constituição de empresas brasileiras do agronegócio, chamadas de ‘classe
mundial’, com o objetivo de disputar o mercado agrícola internacional com
competidores de qualquer porte.
Neste contexto, para garantir a ordem institucional perseguida, o
Substitutivo de Aldo Rebelo propõe a descentralização de normas
ambientais do país, extrapolando as condições jurídicas atribuídas às
matérias objeto de legislação concorrente, como é o caso da legislação
ambiental. Trata-se de uma tentativa de generalização do Código Ambiental
de Santa Catarina visando diluir a capacidade de pressão da sociedade
organizada pela preservação do meio ambiente e, de outra parte, fortalecer
o lobby corporativo do agronegócio e das empresas mineradoras sobre os
estados.
Na direção acima, a proposta isenta segmentos produtivos de
responsabilidades básicas com a preservação ambiental. Anistia delitos das
grandes mineradoras e latifúndios. É rico em dispositivos artificiosos que
sugerem virtuosismos onde há liberalidades perniciosas ao meio ambiente, e
transfere para o domínio privado, decisões sobre condutas ambientais que
são inerentes ao poder regulador do Estado, entre tantas outras anomalias
a seguir comentadas.
A razão política para essa flexibilização das normas ambientais guarda
estreita semelhança com o caso da institucionalização dos transgênicos no
Brasil. Ante a frouxidão dos controles públicos, incentivou-se a massificação
do crime, valendo-se do chamado ‘fato consumado’ como justificativa para a
sua institucionalização.
No caso do desmonte proposto para o Código Florestal, o Relator foi
particularmente pródigo no uso de robustas estatísticas, sem as fontes,
para argumentar sobre situações generalizadas de irregularidades
ambientais, cujos eventuais reparos resultariam em supostas instabilidades
sociais e imporiam riscos até para a segurança alimentar da população
brasileira - caso do arroz no Sul, por exemplo.
Com o respaldo desse conveniente ‘fato social’, o Relator utilizou com
esmero expedientes insubsistentes ou mesmo ardilosos para angariar apoio
político à sua proposta.
Apelou para discursos nacionalistas e xenófobos, pelos quais, as ONGs
ambientalistas que contestam a reforma do Código Florestal estariam a
serviço do protecionismo agrícola dos países ricos e, portanto, contra os
interesses nacionais. Tal discurso parece de todo grotesco, até porque são
os capitais externos que controlam, inclusive, a base primária do
agronegócio no Brasil.
Ao isentar os pequenos agricultores das reservas legais, além de visar a
cooptação desses setores, alinhando-os ao agronegócio, pretendeu rachar as
resistências à sua proposição, isolando e estigmatizando as entidades
ambientalistas e outras entidades da sociedade engajadas nas causas do
desenvolvimento sustentável.
Por fim, mas não por último e conforme assinalado antes, articulou o
discurso da reforma do Código Florestal com os imperativos do
desenvolvimento do país. Num momento em que o país volta a experimentar
um ciclo importante de crescimento após longos anos de estagnação este é
um forte apelo.
Inclusive, por conta desse fator, seria simplório e injusto o julgamento
liminar das atitudes do Relator como uma guinada ideológica para as hostes
ruralistas ou como gesto de oportunismo eleitoreiro. É provável que as
motivações do parlamentar reflitam as influências do pensamento
estratégico pregado pelo ex-ministro Mangabeira Unger.
De todo o modo, se a proposição do Relator não está movida pela adesão aos
impulsos devastadores próprios da cultura do agronegócio, e sim pelo
convencimento pessoal sobre a concepção desenvolvimentista pragmática, a
amenização do seu ônus político pessoal não altera os efeitos substantivos
da sua obra política.
2. Análise das Principais Medidas do Substitutivo
A seguir, listamos e comentamos as principais medidas propostas pelo
Substitutivo com algumas estimativas dos impactos correspondentes.
I – Medidas que garantem uma redução imediata das exigências
ambientais atuais:
1) Desobrigação da manutenção de reserva legal pela pequena propriedade.
Com base nos dados de minifúndios e pequenas propriedades rurais
constantes das Estatísticas Cadastrais do Incra, esta medida implicaria que
imóveis que acumulam área de 113.168.506 hectares em todo o país podem
ficar livres da obrigação de manterem reserva legal.
Para uma simulação aproximada dos impactos dessa medida, considere-se
que pelo Censo Agropecuário 2006, a agricultura familiar (que não coincide
com pequena propriedade3), dispõe de 8.119.041 hectares com matas nativas
declaradas como áreas de RL (reserva legal) e APP (áreas de preservação
permanente), no conjunto. O Censo não disponibiliza os números específicos
de APP e RL. Todavia, conforme veremos na sequência, cálculos a partir das
variáveis disponibilizadas pelo Censo permitem concluir que do valor
3 ‐ O Substitutivo usa o conceito da pequena propriedade que é distinto do conceito de agricultura
familiar, embora na prática os conceitos sejam muito próximos. Contudo, com os dados disponíveis
sobre a pequena propriedade (Cadastro de imóveis do INCRA) não é possível identificar áreas de RL
e APP. Por isto, para efeito de simulação, utilizamos os dados de agricultura familiar disponibilizados
pelo Censo Agropecuário, dado que o mesmo fornece dados de APP e RL, ainda que agregados.
conjunto de APP e RL em escala nacional, em torno de 60% constituem RL, e
40%, APP. Aplicando-se essas proporções sobre os números da agricultura
familiar, conclui-se que 4.871.425 de hectares (60% de 8.119.041) de matas
nativas registradas pelo Censo Agropecuário estariam ameaçadas de
imediato pela eventual transformação, em Lei, do Substitutivo.
Na Amazônia, ainda segundo o Incra, imóveis que acumulam área de
33.695.025 hectares, entre minifúndios e pequenas propriedades, estariam
livres da obrigação de manterem reserva legal. Nesta região foram
registrados pelo IBGE nos estabelecimentos da agricultura familiar,
4.222.946 hectares de APP e RL.
Aplicando a proporção anterior, tem-se que 2.533.768 hectares de RL
atualmente existentes na agricultura familiar na Amazônia estariam
automática e imediatamente ameaçados.
Comentamos, antes, sobre as reais motivações do Relator para tal
expediente. Os pequenos produtores que sabidamente utilizam práticas
muito mais próximas da responsabilidade ambiental por certo não
reivindicariam tal imunidade. Contudo, incumbe ao Poder Público a subvenção
desses setores pela preservação ambiental como ocorre em outros países.
Isto poderá ser viabilizado, entre outros instrumentos, com, a aprovação da
legislação sobre PSA (Pagamento sobre Serviços Ambientais);
2) Inclusão das APPs no cômputo das RLs. Por exemplo, se uma propriedade
que tenha a obrigação legal de manter 20% da sua área como RL, tiver 10%
deste imóvel com APP, a área efetiva de RL obrigatória passa a ser de 10%
do imóvel. O Substitutivo estabelece como condição para utilização deste
recurso a não liberação de novas áreas de mata nativa para ocupação. Ou
seja, a medida visa preferencialmente reduzir a conta das áreas de RL que
estão hoje ilegalmente desmatadas e ocupadas, premiando aqueles que
descumpriram a legislação ambiental. Isto não significa que aqueles
mantiveram a integridade da reserva legal não teriam benefícios. Pelo
contrário, conforme mostraremos adiante estes casos também seriam
beneficiados de várias maneiras.
À medida que é impossível sabermos o total exato das áreas de RL já
desmatadas, não se pode estimar os impactos reais dessa proposta.
De acordo com o IBGE, há no Brasil (posição de 2006), 93.982.304 hectares
com matas e ou florestas naturais. Nestas, estão incluídos 50.163.102
hectares de áreas destinadas à APP e RL, em conjunto.
Fazendo os cálculos requeridos com as demais variáveis apresentadas pelo
IBGE chega-se à conclusão que a área de RL corresponde a cerca de 60%
dessa área, em torno de 29.180.333 hectares, e 40% seriam área de APP:
20.982.769 hectares.
Com base nesta aproximação, e apenas para fins didáticos de compreensão
da medida, no limite, teríamos uma anistia das áreas de RL ilegalmente
desmatadas nas reservas legais, que poderia alcançar até 20,9 milhões de
hectares. Ressalve-se que estamos desconsiderando as áreas dos pequenos,
desobrigadas de RL, e ressaltando, ainda, os problemas de confiabilidade
dos dados declaratórios do Censo.
Na Amazônia, há 25.932.381 hectares de áreas com RL e APP. Aplicando-se
os cálculos anteriores, teríamos área de RL = 15.559.429 hectares e de APP
= 10.372.952. Repetindo a hipótese adotada antes, teríamos, então, que na
Amazônia, a área anistiada variaria na faixa dos 10,3 hectares.
3) redução para 15 metros da área de preservação obrigatória às margens
de cursos d´água de menos de 5 metros. No atual Cód. Florestal a
margem obrigatória é de 30 metros para cursos d´água com menos de 10
metros. Não se dispõe de informações sobre áreas margeadas por cursos
d´àgua, muito menos estas áreas estratificadas por largura dos cursos.
Contudo, em que pese a aparente razoabilidade técnica da proposta, é válido
supor sobre o impacto significativo desta medida em termos de redução de
APP em todo o Brasil.
II – Medidas que levam à redução das exigências ambientais via
descentralização da legislação.
1) Possibilidade de os estados reduzirem em até 50% as faixas marginais
de APP. Esta redução poderá ser feita por legislação estadual concorrente
fundamentada em estudos técnicos. Uma vez reduzida, esta área menor é
que seria efetivamente considerada para fins do Programa de Regularização
Ambiental – PRA previsto pelo Substitutivo. O PRA incluiria medidas
(altamente subsidiadas, como veremos) de recomposição de áreas de APPs
já cortadas pela metade. Legalmente, instituído o PRA, no horizonte de 05
anos, que é o prazo dado de moratória da supressão de florestas nativas,
novas áreas que hoje são de APP estariam legalmente disponíveis para
ocupação.
Como já dito, no Brasil os cálculos aproximados mostram a existência de
20.982.769 hectares de APP, nos dias atuais (posição 2006). É de se supor
que com esta proposta de redução, 50% desta área passariam a estar
desobrigada de manutenção da vegetação nativa.
Observe-se que, num primeiro momento, computa-se a APP na RL. Depois, se
reduz a APP em 50%.
2) Possibilidade de os estados da Amazônia Legal aprovarem legislação,
amparada em Zoneamento Ecológico-Econômico, visando a redução das
áreas de RL. A redução prevista é para até 50% nas áreas de formação
florestal (onde hoje são 80%) e para até 20% nas áreas de formação
savânica (onde hoje são 35%). Neste caso, o texto não condiciona
explicitamente a redução à não incorporação de novas áreas para exploração
agropecuária. Ou seja, aprovada a redução e transcorrido o prazo de 05
anos de moratória para o desflorestamento (que poderão por ato dos
governos estaduais e DF ser estendido por mais 5 anos), as áreas de RL na
Amazônia Legal poderão ter sua vegetação legalmente diminuídas na
proporção de 30% para áreas de florestal e 15% para áreas de sanava. No
caso do bioma Amazônia, poderemos ter a liberação para desmatamento
legal, de 4.667.829 hectares.
A proposta em apreço do Substitutivo aplica, para os setores da média e
grande propriedade da Amazônia, o que a legislação atual prevê para os
pequenos, os quais, como vimos, passariam a ser liberados de manterem RL.
III – Regularização ambiental.
No horizonte de 05 anos a União, ou os Estados, terão Programas de
Regularização Ambiental – PRA, nas áreas de suas jurisdições. Estes
programas se encarregarão de criar mecanismos e condições facilitadas
para que os proprietários e possuidores de imóveis que não possuírem as
áreas devidas (depois de todas as reduções) de APP e RL possam regularizar
sua situação ambiental. Para isto deverão no caso das áreas de APP,
recompor a vegetação
No caso das áreas de RL, a regularização poderá ser feita por três
mecanismos:
1) recomposição, no período de até 30 anos podendo intercalar espécies
nativas e exóticas. A possibilidade de recomposição com espécies exótica
atende, como é sabido, ao lobby do agronegócio da Amazônia, especialmente
dos setores ligados ao dendê, carvão vegetal e celulose.
2) compensação, que pode se dar por vários mecanismos: comprando Cota
de Reserva Ambiental – CRA; arrendando área de RL de outra propriedade
ou área sob regime de Servidão Ambiental; doando ao poder público uma
área localizada em unidade de conservação não regularizada; ou ainda,
contribuindo para um fundo público para preservação ambiental. Enfim,
poderá tomar a decisão que obviamente implicar em menor custo.
3) simplesmente permitir a regeneração da área.,
O X da questão: por efeito cumulativo das medidas de flexibilização
previstas no Substitutivo, supõe-se que a obrigatoriedade da regularização
ambiental incidirá somente sobre aquelas áreas remanescentes das medidas
de flexibilização do cálculo de APP e RL.
Ou seja, tomando-se o exemplo de um imóvel em área de floresta na
Amazônia teríamos como área objeto da regularização aquelas restantes
das reduções (resguardadas as condicionalidades já registradas): 15 metros
de margem de APP, se a mesma estiver preservando cursos d´água com
menos de 5 metros de largura + redução de até 50% para cada faixa de
área de APP + redução para até 50% da área de reserva legal.
Com isto, reduzem-se as áreas de APP e RL, e ampliam-se, na mesma
proporção, na maior parte dos casos, as áreas para exploração agrícola ou
pecuária.
Além disto, na definição do PRA e dos seus mecanismos estão embutidas
possibilidades de socialização dos custos da regularização daquilo que
sobrar de APP e RL (depois das flexibilizações propostas), vejamos:
1) Enquanto não criado e efetivado o programa as áreas ilegalmente
desmatadas de APP e RL poderão permanecer em uso para agropecuária e,
também, os detentores dos imóveis poderão suspender os compromissos
assumidos junto ao poder público de regularização ambiental.
2) O programa “exime áreas rurais consolidadas das medidas previstas para
recuperação de APP”.
3) O programa deverá disponibilizar recursos públicos para garantir os meios e
estímulos necessários para a regularização. Ao proprietário desmatador
caberá uma “contribuição” (possivelmente diminuta), proporcional ao seu
dano em extensão e dano ambiental. Ou seja, parte do ônus (tão maior
quanto maior o poder de barganha dos ruralistas) recairá sobre o Poder
Público.
Entre os estímulos previstos no PRA estão: i) suspensão das autuações e
multas por infrações ambientais já havidas (até 22 de junho de 2008); ii)
conversão das multas, que vierem a ser aplicadas entre a publicação da lei e
a adesão do proprietário/possuidor ao programa, em serviços de
preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente;
IV – Medidas adicionais
Para finalizar, o substitutivo prevê estímulos adicionais para premiação
também daqueles que mantiveram a integridade da reserva legal nos termos
da lei atual, por meio de programas do Poder Público de pagamento por
serviços ambientais.
Ou seja, reduzidas as áreas obrigatórias de RL por meio das várias medidas
de flexibilização já tratadas, toda a área que daí sobrar e que estiver
coberta com mata nativa poderá se converter em Cota de Reserva
Ambiental – CRA, e ser transacionada com estímulos fiscais e creditícios.
Fonte: Instituto de Estudos Socioeconômicos – Inesc
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